Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Provinciale Staten (PS) hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen. In december 2018 is het investeringskrediet verhoogd. In het weerstandsvermogen is op basis van een Monte Carlo risicoanalyse een risicobedrag van € 4,0 mln. opgenomen. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend. In september 2022 is het inpassingsplan voor de MSNF onherroepelijk geworden. De volgende stap in de daadwerkelijke realisatie van de MSNF is het ondertekenen van de privaatrechtelijke overeenkomsten en vervolgens het starten van de aanbestedingsprocedure. Hiertoe dient er voldoende investeringskrediet te zijn en een sluitende businesscase met een acceptabele terugverdientermijn. In het vierde kwartaal van 2022 hebben wij een geactualiseerde raming gemaakt. De uitkomst daarvan was dat het investeringskrediet niet toereikend zou zijn. In juli 2023 hebben PS besloten om het investeringskrediet te verhogen. In juni 2024 is bij het vaststellen van de jaarstukken 2023 door PS besloten om in de 'Brede Bestemmingsreserve' € 2,0 mln. te oormerken voor MSNF om mogelijke aanloopverliezen voor de realisatie van MSNF te dekken.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.

De geraamde kosten voor de realisatie van de MSNF zijn de laatste jaren fors zijn gestegen. De geraamde inkomsten (marktconforme canon) zijn eveneens gestegen. Met de gestegen geraamde realisatiekosten en een gelijkblijvend investeringskrediet, neemt het risico toe op een niet geslaagde aanbesteding. Bij de besluitvorming over het investeringskrediet (in juli 2023) is ook ingegaan op de looptijd van de businesscase en de financieringsrisico’s. Toen is besloten om de risicoreservering in het weerstandsvermogen onveranderd te laten. Eventuele tegenvallers in de businesscase kunnen opgevangen worden binnen de afspraken van de erfpachtovereenkomst. Om te voorkomen dat de looptijd van de businesscase te lang wordt, worden verschillende beheersmaatregelen genomen. In 2026 start de aanbestedingsprocedure. Wanneer die is afgerond zullen wij de risicoberekening actualiseren, omdat het op dit moment nog niet tot betere inzichten leidt.

Vanwege de financiële omvang zullen wij externe financiering nodig hebben. Daardoor krijgen we ook te maken met een renterisico. Wanneer de rente hoger is dan dat wij hebben geraamd zal de terugverdientijd toenemen.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:
Aanbestedingsfase: voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• Er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.
• Pas Er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk.
• Met individuele bedrijven en het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten.
• op het moment dat de aanbesteding is geslaagd zullen wij de externe financiering daadwerkelijk aantrekken.
• Met voorstaande punten wordt voorkomen dat er rentelasten zijn zonder dat die kunnen worden vergoed vanuit de opbrengsten (uit erfpacht).
• Om het renterisico te beperken zijn wij voornemens om de rente zo lang mogelijk vast te zetten, wanneer dat past binnen de businesscase. De tarieven voor langlopende leningen zijn namelijk lager dan voor kortlopende leningen en er is dan ook meer zekerheid over de financieringslast.

Realisatie- en exploitatiefase:

• Begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling.
• Periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS.
• Voor de monitoring van de voortgang wordt aangesloten bij de reguliere P&C cyclus.

Op 26 februari 2025 hebben Provinciale Staten (PS) besloten om geen wensen en bedenkingen kenbaar te maken op het voorgenomen besluit van Gedeputeerde Staten (GS) om een garantstelling van maximaal € 5,0 mln. te verlenen voor de lening tussen Batavialand en Maatschappelijk Financieren. De lening heeft als doel de inhoudelijke doorontwikkeling van Batavialand mogelijk te maken. Ter dekking van het financiële risico dat voortvloeit uit deze garantstelling is gelijktijdig besloten om een bedrag van (maximaal) € 3,75 mln. toe te voegen aan de 'Algemene Reserve'. Deze storing van € 3,75 mln. in de 'Algemene reserve' is al financieel verwerkt. Batavialand werkt momenteel aan het verkrijgen van de lening en onderzoekt tevens of de omvang hiervan lager kan worden vastgesteld. Een eventuele verlaging van het Flevolands risico wordt overwogen zodra Batavialand de definitieve begroting voor inhoudelijke doorontwikkeling heeft afgerond en er voldoende zekerheid bestaat over het verwerven van hierin opgenomen benodigde fondsen. Op dit moment is de garantstelling nog niet formeel afgegeven. Omdat de storting ter dekking van dit risico al heeft plaatsgevonden en de kans op optreden reëel is, is het risico prospectief opgenomen.

Beheersmaatregelen
Om de risico’s te beperken wordt het financiële toezicht vanuit de provincie op Batavialand versterkt. Afspraken hierover worden als onderdeel van de garantstelling uitgewerkt.

Door de toenemende digitalisering – in de bedrijfsvoering, maar vooral ook steeds meer in de primaire processen - worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden. Bovendien wordt op basis van de Europese NIS2 richtlijn verwacht dat vanaf 2^e kwartaal 2026 de nieuwe Nederlandse implementatiewet CBW (= Cyberbeveiligingswet) van kracht wordt. Daarin wordt een zorgplicht, meldplicht en toezicht op naleving van kracht.

Omdat de provincie ook de maatschappijkritische infrastructuur beheert zoals de procesbesturing van bruggen, sluizen en verkeer regelinstallaties, wordt over een jaar mogelijk ook de Europese CER richtlijn, door middel van de nieuwe Nederlandse implementatiewet Wet Weerbaarheid Kritieke Entiteiten (WWKE) van kracht. Ook daarin is een zorgplicht, meldplicht en toezicht op de naleving opgenomen.

Met de komst van nieuwe digitale ontwikkelingen zoals AI, maar ook de nieuwe Archiefwet, is het van belang dat we onze informatie en toegang tot de informatie op een risico gebaseerde manier classificeren, zodat we ook de autorisaties op de juiste wijze kunnen implementeren. Ook de kwaliteit en betrouwbaarheid van onze data vraagt aandacht omdat onjuiste of onvolledige informatie direct invloed kan hebben op onze besluiten en maatschappelijke inrichtingskeuzes.

De kans op het voltrekken van het risico verhogen we naar 40%. Dit gezien de snelle ontwikkelingen, zoals de geopolitieke situatie van Europa, de sterk toegenomen dreigingen op met name (decentrale) overheden en de nieuwe Europese wetten op het gebied van cybersecurity alsmede de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit. Er is een nieuw risico op een boete op basis van de (nieuwe) wet CBW. Feit blijft dat we continu alert moeten blijven op een cyberaanval omdat dit direct kan leiden tot een ernstige verstoring van kerntaken van de provincie. Indirecte kosten kunnen betrekking hebben op extra personele inzet en/of vervanging van IT-apparatuur.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• (verdere) implementatie van de vernieuwde ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO) rekening houdend met de komende wet Cyberbeveiligingswet (CBW);
• implementatie van het internationale normenkader ISO 27001;
• uitvoering van risicomanagement op de generieke faciliteiten van informatieverwerking;
• uitvoering en implementatie van het uitvoeringsplan Digitale weerbaarheid;
• bewustwording binnen de organisatie vergroten, wat een wettelijke verplichting in 2024 is geworden vanuit de Europese NIS2 en Nederlandse CBW.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van de omvang van de overtreding, het omzetniveau en de soort overtreding.
De gegevensverwerkingen, die plaatsvinden binnen de provincie, hebben met name betrekking op eigen medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is ongewijzigd gebleven. In 2025 is gebleken dat de borging van privacy nog steeds om aandacht en acties vraagt.
Het verbeterplan loopt als onderdeel van het programma ‘Digitale Weerbaarheid’.

De interne audit op de Wet politiegegevens (WPG) laat steeds nog een verhoogd risico zien. Een verbeterplan voor implementatie van deze wet loopt.

Op risicovolle processen wordt een risicoanalyse uitgevoerd, een Data Protection Impact Assessment (DPIA). De meeste DPIA’s zijn grotendeels afgerond en voor toekomstige DPIA’s is externe capaciteit geregeld.
Daarnaast zijn er op het gebied van privacy en gegevensbescherming de volgende stappen gezet:

• Het verwerkingsregister is aangevuld en wordt regelmatig geactualiseerd.
• Voor de implementatie van de Wet politiegegevens is naar aanleiding van een herhaalde externe audit een verbeterplan opgesteld dat nu wordt uitgevoerd.
• Implementatie van de EU AI Act inclusief: een algoritme register is gestart.
• Er wordt een integraal camerabeleid opgesteld.

• Het aantal uren van de Privacy Officer is uitgebreid om beter aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.
• Er is een nieuwe Functionaris Gegevensbescherming aangesteld, die een jaarrapportage over 2025 zal gaan opstellen en opleveren.

De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent. Dit valt onder het ambtelijk vakmanschap/digitale weerbaarheid. In april 2025 is een meerjarige programmatische aanpak gestart, ondersteund door een externe partij. Voor nieuwe medewerkers is dit een verplicht onderdeel in het zogenaamde ‘OnBoarding’ proces, zoals de wet dat voorschrijft.

Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft een financieel belang via het geplaatste aandelenkapitaal en via leningen die in het verleden zijn verstrekt voor de financiering van het werkkapitaal. OMALA is verantwoordelijk voor de aankoop, ontwikkeling en verkoop van gronden binnen het bedrijventerrein, waaronder LAB I.

De ontwikkeling van een deel van het bedrijventerrein is in het verleden vertraagd. Oorzaken hiervoor waren de latere besluitvorming over het luchthavenbesluit en de toen ongunstige economische omstandigheden. Deze vertraging had invloed op de voortgang van de grondexploitatie en het tempo waarin gronden konden worden verkocht.

Het strategisch risico is dat de grondexploitatie van OMALA een negatief resultaat laat zien. Dit kan gebeuren wanneer de verkoop van gronden uitblijft, later plaatsvindt dan gepland of tegen lagere prijzen dan verwacht, of wanneer de kosten voor de ontwikkeling hoger zijn dan geraamd. Als dit risico optreedt, kan dat betekenen dat de provincie de waarde van het verstrekte kapitaal en de leningen moet verlagen, bijvoorbeeld omdat de marktwaarde lager is of omdat gronden moeilijker verkoopbaar blijken.
In 2025 laat de ontwikkeling een positiever beeld zien dan in eerdere jaren. Door de verkoop van een aanzienlijke hoeveelheid grond is een groot deel van de eerdere achterstand in de grondexploitatie ingelopen. Het besluit over het in gebruik nemen van Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft alleen gevolgen voor de grondexploitatie van het deelgebied Flight District. Voor het overige deel van het bedrijventerrein is het risico beperkter. Dit hangt samen met het aantal gerealiseerde verkopen en de verwachting dat toekomstige verkopen niet tegen lagere prijzen hoeven plaats te vinden.

Op dit moment zijn er geen openstaande leningen aan OMALA. Hierdoor is de mogelijke financiële impact voor de provincie lager dan eerder ingeschat bij de begroting 2026.

Het verstrekte aandelenkapitaal is gelijk aan de omvang van de uitgezette middelen (€ 1,0 mln.)

Beheersmaatregelen
Om de risico’s rond de grondexploitatie te beperken, zijn de volgende maatregelen getroffen:

• Tussen de betrokken aandeelhouders zijn duidelijke afspraken gemaakt over de sturing en beheersing van OMALA. Daarbij is vastgelegd welke investeringsbeslissingen vooraf ter goedkeuring aan de aandeelhouders worden voorgelegd.
• De kosten binnen de grondexploitatie zijn verlaagd. Dit betreft onder meer besparingen op onderdelen van de bedrijfsvoering.
• De grondexploitatie wordt periodiek geactualiseerd, waarbij ook externe deskundigen worden betrokken. De uitkomsten hiervan worden besproken en beoordeeld door het bestuur van OMALA en de aandeelhouders.
• Voor het verstrekken van leningen aan OMALA is een maximum afgesproken, waarmee het financiële risico voor de provincie wordt begrensd.
• OMALA rapporteert ieder kwartaal aan de aandeelhouders over de voortgang van de grondexploitatie en de financiële positie. Deze rapportages worden elk kwartaal ambtelijk besproken en minimaal eens per half jaar ook bestuurlijk geëvalueerd.
• Schiphol Real Estate B.V. (SRE) heeft een aandeel overgenomen in het deelgebied Flight District. Hierdoor is het risico voor provincie Flevoland op dit onderdeel verminderd.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland een nieuwe fase ingegaan. In 2024 is de opgave ‘Digitalisering’ gestart. De ‘Informatiestrategie 2024-2028’ is tot stand gekomen.

De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat de komende jaren in snel tempo voort. Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle opgaven met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde (bedrijfsvoering) processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op € 0,3 mln.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• Actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s 'informatiebeveiliging';
• Data en informatie gestuurd werken door middel van de nieuw opgestelde 'Digitaliseringsstrategie';
• Verdere doorontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden;
• Interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (AAC Digitalisering);
• Continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van expertiseteam Informatievoorziening (IV).

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door PROambt een actuariële berekening ten tijde van het opstellen van de jaarrekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.
Per 2028 zal de APPA volledig overgaan naar het ABP en het nieuwe pensioenstelsel. Bij deze overgang wordt rekening gehouden met vermeerdering van de actuariële berekening en het dekkingsgraadpercentage. Deze gevolgen worden al m.i.v. de jaarrekening 2025 meegenomen.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Programmabegroting 2026.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

Op grond van de Wet milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Om deze nazorg te financieren, worden bij de exploitanten heffingen opgelegd. Het hiermee opgebouwde vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds).

Het vermogen van het Nazorgfonds moet voldoende rendement opleveren om zowel de jaarlijkse nazorgkosten als de toekomstige verplichtingen te kunnen betalen. Het fonds hanteert daarbij een langjarig doelrendement van gemiddeld 4,4%.

De provincie onderkent het risico dat het daadwerkelijk behaalde rendement lager uitvalt dan dit doelrendement. In dat geval bestaat het risico dat het vermogen van het Nazorgfonds op termijn niet toereikend is om aan alle verplichtingen te voldoen.
Dit risico kent twee aspecten:

• De lange termijn (eeuwigdurend);
• De korte termijn (de meerjarige begrotingshorizon tot vijf jaar).

Lange termijn
Wanneer over de zeer lange termijn het doelrendement van gemiddeld 4,4% structureel niet wordt gehaald, is een aanvullende kapitaalstorting nodig om het fonds voldoende vermogen te geven om de nazorgkosten blijvend te kunnen dekken. Voor gesloten stortplaatsen, momenteel alleen Het Friese Pad, draagt de provincie dit risico volledig.
Het uitgangspunt blijft dat bij een eeuwigdurende beleggingshorizon een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn haalbaar is. Daarom is dit langetermijnrisico op dit moment niet meegenomen in het berekende risicobedrag.

Korte termijn
Op de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen. Hierdoor kan het eigen vermogen van het Nazorgfonds negatief worden. In dat geval zijn de beleggingsopbrengsten onvoldoende om de jaarlijkse nazorgkosten en de noodzakelijke opbouw van verplichtingen te dekken. Als dit zich voordoet, moet de provincie het eigen vermogen van het fonds voor Het Friese Pad aanvullen.
Voor de bepaling van het risico is uitgegaan van het positieve rendement over 2024 van ongeveer 7,5%. De voorlopige realisatie in 2025 is ongeveer 4,9% en daarmee hoger dan de rekenrente. Voor de jaren 2026 tot en met 2029 hebben wij uit voorzichtigheid gerekend met een gemiddeld rendement van 3%, in plaats van het doelrendement van 4,4%. Dit leidt tot een potentiële financiële impact van ongeveer € 0,2 mln. per jaar. De kans dat dit risico zich voordoet is ingeschat op 50%. In dat scenario zou het eigen vermogen van het fonds ultimo 2029 ongeveer € 0,8 mln. negatief zijn.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer van het Nazorgfonds is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder, ABN AMRO MeesPierson. Samen met deze beheerder wordt binnen de geldende wettelijke kaders en het vastgestelde risicoprofiel gewerkt aan een passende samenstelling van de beleggingsportefeuille. Daarbij wordt rekening gehouden met de actuele marktomstandigheden, met als doel een zo goed mogelijk rendement te behalen bij een aanvaardbaar risico.

Met de komst van de Omgevingswet in 2024 is het voor sommige bedrijven verplicht dat provincies, in haar rol als bevoegd gezag (vergunningverlener), een financiële zekerstelling op te nemen in de vergunning (onder andere artikel 13.5 van de Omgevingswet en afdeling 8.3 van het Omgevingsbesluit).  Hiermee borgt het bevoegd gezag dat de vergunninghouder voldoende financiële middelen heeft om de vergunningvoorschriften na te komen. Of om eventuele aansprakelijkheid voor schade aan de fysieke leefomgeving te kunnen afdekken. Er wordt onderscheid gemaakt naar 2 categorieën bedrijven: bedrijven waar een financiële zekerstelling in de vergunning moet worden opgenomen (zogenoemde Seveso inrichtingen) en bedrijven waar het kan worden overwogen, zoals afvalbedrijven. Voor het toepassen van dit instrument is een beleidsregel vastgesteld door de provincie.

Op dit moment is bij de meeste relevante bedrijven nog geen financiële zekerheidstelling opgenomen. De provincie zal dit bij bedrijven waar dat vereist is, alsnog gaan realiseren. De opdracht hiervoor ligt bij onze omgevingsdiensten, de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek en de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.

Dit proces zal veel (doorloop) tijd vergen. Als ondertussen bij bedrijven wordt geconstateerd dat deze zich niet aan de voorschriften van de vergunning dan wel de wettelijke bepalingen hierover houden en er nog geen sprake is van een financiële zekerstelling loopt de provincie een financieel risico.

Bovendien loopt de provincie een financieel risico als er sprake is van onvergunde activiteiten waarvoor de provincie bevoegd gezag is. Dit risico kan ook in de toekomst niet worden afgedekt met een financiële zekerstelling bij het bedrijf.

Op grond van de ervaring in de laatste 20 jaar bedraagt het risico -op dit moment- circa € 1 mln. De kans wordt laag ingeschat.

Beheersmaatregelen:

• Het in kaart brengen van de bedrijven waarvoor een financiële zekerstelling moet worden gerealiseerd en dit opnemen in de vergunning.
• Overleg en afstemming over de aanpak en werkwijze met andere provincies.
• Afstemming met de omgevingsdiensten in haar rol als vergunningverlener en toezichthouder (bevoegd gezag).

De resterende financiële risico's bedragen circa € 0,1 mln.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Flevokust Haven
Flevokust Haven is in het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen. Eén deel van het terrein (terreindeel B) is voor de middellange termijn verpacht aan een containerterminalbedrijf. Het andere deel (terreindeel A) is in de afgelopen jaren voor kortere perioden verhuurd aan verschillende logistieke bedrijven, onder meer voor projectladingen zoals windmolenonderdelen en assemblage. Voor terreindeel A lopen op dit moment gesprekken over verhuur voor een langere periode.

In 2024 zijn over de gehele haven verzakkingen geconstateerd. Daarbij is vastgesteld dat mogelijk ingrijpende herstelwerkzaamheden nodig zijn. Een eerste analyse hiervan is inmiddels afgerond. Deze analyse heeft echter nog geen duidelijke oorzaak van de verzakkingen opgeleverd. Daarom is eind 2025 opdracht gegeven voor een aanvullend en verdiepend onderzoek. De resultaten hiervan, inclusief een advies voor herstel en een inschatting van de bijbehorende kosten, worden naar verwachting begin tweede kwartaal 2026 opgeleverd.
Parallel hieraan wordt juridisch advies ingewonnen over de vraag wie aansprakelijk is voor de herstelkosten. De uitkomsten hiervan worden eveneens begin tweede kwartaal 2026 verwacht. Als blijkt dat de provincie verantwoordelijk is voor (een deel van) de herstelkosten, kan dit leiden tot aanzienlijke uitgaven. De uiteindelijke omvang daarvan is afhankelijk van de oorzaak van de verzakking en de gekozen herstelmethode.

De noodzakelijke herstelwerkzaamheden hebben ook gevolgen voor het gebruik van het terrein. Voor de uitvoering is ruimte nodig, evenals flexibiliteit om gebruikers tijdelijk te verplaatsen, zodat de hinder voor hen zoveel mogelijk wordt beperkt. In het hersteladvies zal aandacht worden besteed aan de uitvoeringswijze en de praktische gevolgen voor de gebruikers.

Deze werkzaamheden kunnen gevolgen hebben voor de opbrengsten uit pacht (terreindeel B) en huurinkomsten (terreindeel A). De financiële impact hiervan is op dit moment nog niet te bepalen en zal samen met het hersteladvies en de kostenraming inzichtelijk worden gemaakt.

PS worden in april 2026 geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek, de verdeling van verantwoordelijkheden en een voorstel voor financiële dekking. Hierbij wordt uitgegaan van het uitgangspunt om de financiële gevolgen voor de provincie zoveel mogelijk te beperken en te komen tot een duurzaam herstel van het terrein.

Grote infrastructurele projecten
De project overstijgende risico’s van de infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan
€ 20,0 mln. worden meegenomen in het risicoprofiel op concernniveau. Hieronder is per project ingegaan op de ontwikkeling van het risicobedrag.

Nieuwe projecten vallen of onder 'Programma Mobiliteit en Ruimte' en onderhoudsprojecten onder het 'Programma Onderhoud'. De dekking is bij beide programma's meerjarig ingeregeld, waarbij keuzes qua prioritering en/of planning in de tijd kunnen plaatsvinden. Er is daarom geen sprake van een financieel risico.

Oeverprogramma
In 2024 is het 'Oeverprogramma' gestart met het aanpakken van een deel van de risicolocaties, dit betreft circa 13 kilometer. De daadwerkelijke realisatie hiervan is reeds gestart en verloopt volgens planning. Ook zijn andere risicolocaties in voorbereiding om te worden vervangen of hersteld. In 2026 worden de aanbestedingen opgestart om deze werkzaamheden te realiseren. De verwachting is dat de realisatie van deze risicolocaties start in de tweede helft van 2026. Ook wordt onderzocht of de watergangen nog steeds de beoogde diepte hebben en welke invloed de gemeten diepte heeft op de oeverconstructies.

Dossier Stikstof
Juridische en beleidsontwikkelingen
Op 29 mei 2019 verklaarde de Raad van State het 'Programma Aanpak Stikstof' (PAS) ongeldig als basis voor vergunningverlening. Sindsdien geldt dat voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden een natuurvergunning vereist is. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is dit toetsingskader voortgezet.

In 2024 en 2025 is het juridisch kader verder aangescherpt door richtinggevende uitspraken van de Raad van State:

• Extern salderen en additionaliteit (28 februari 2024): Stikstofruimte mag alleen worden ingezet als duidelijk is aangetoond dat deze niet nodig is om de instandhoudings- of hersteldoelen van Natura 2000-gebieden te halen (additionaliteitsvereiste).
• Intern salderen vergunningplichtig (18 december 2024) : intern salderen is opnieuw vergunningplichtig verklaard, met terugwerkende kracht voor projecten in de periode 2021–2025.

Hierdoor is vergunningverlening juridisch complexer en risicovoller geworden. Generieke beleidsmatige onderbouwingen volstaan niet; per project is een gebiedsspecifieke ecologische motivering vereist. Voor vrijwel alle ruimtelijke en economische ontwikkelingen (ook op grotere afstand van Natura 2000-gebieden) moet vooraf worden aangetoond dat er geen significante effecten optreden.

Effect van het regeerakkoord
In het nieuwe regeerakkoord is aangekondigd dat het kabinet inzet op aanpassing en vereenvoudiging van het stikstofbeleid. Vooralsnog heeft dit geen direct juridisch effect op de vergunningverlening. Zolang wet- en regelgeving niet is gewijzigd en jurisprudentie leidend blijft, blijft het huidige toetsingskader onverkort van kracht.
De wettelijke reductiedoelen voor stikstofdepositie (40% in 2025, 50% in 2030 en 74% in 2035) blijven formeel verankerd zolang de wet niet wordt aangepast.

Situatie in Flevoland
Flevoland kent geen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden binnen de provinciegrenzen, maar draagt wel bij aan depositie op omliggende gebieden, waaronder De Wieden–Weerribben en de Veluwe.
In de Flevolandse Aanpak Stikstof (FAS) wordt gebiedsgericht gewerkt aan emissiereductie: 50% reductie in de oostrand van de Noordoostpolder, 20% reductie in de rest van de provincie.

De provincie zet in op:

• Agrarische emissiereductie en innovatie;
• Beperking van veldemissies;
• Actieve verwerving van stikstofruimte (stikstofbank);
• Monitoring van depositietrends ten behoeve van additionaliteit.

Omdat additionaliteit per saldo moet worden aangetoond op gebiedsniveau, is het aantonen van een structureel dalende depositietrend essentieel om verworven stikstofruimte juridisch houdbaar te kunnen inzetten.

Projecten onder druk
Door het aangescherpte juridische kader ondervinden meerdere ruimtelijke en infrastructurele projecten vertraging of verhoogd risico.

PAS-melders en wettelijke verlenging legalisatieprogramma
In Flevoland betreft het circa 130 PAS-melders. Dit zijn bedrijven die onder het PAS een melding hebben gedaan voor een beperkte emissietoename en na vernietiging van het PAS alsnog vergunningplichtig zijn geworden. Legalisatie is uitsluitend mogelijk indien juridisch houdbare stikstofruimte beschikbaar is en additionaliteit kan worden aangetoond.
Het oorspronkelijke PAS-legalisatieprogramma liep tot 28 februari 2025. Omdat niet alle melders tijdig konden worden gelegaliseerd, is de wet aangepast. Op 10 februari 2026 heeft de Eerste Kamer ingestemd met een wijziging van de Omgevingswet, waarmee een nieuw legalisatieprogramma kan worden vastgesteld vóór 1 mei 2026, met uitvoering tot uiterlijk 1 maart 2028. De wet biedt ruimte voor vergunningverlening en andere oplossingen om bedrijven legaal te maken. De verlenging geeft meer duidelijkheid, maar melders blijven kwetsbaar zolang de legalisatie nog niet is afgerond.

Overige vergunningplichtige bedrijven
Er zijn in Flevoland ook bedrijven die met terugwerkende kracht vergunningplichtig zijn geworden onder andere doordat intern salderen vergunningplichtig is geworden (uitspraak 18 december 2024). Maar er zijn daarnaast ook verschillende andere bedrijven die bijvoorbeeld in de periode van oprichting niet vergunningplichtig waren volgens de destijds geldende wetgeving maar volgens de huidige regels wel vergunningplichtig zijn.

Risico’s voor Flevoland

• Juridische complexiteit: besluiten zijn kwetsbaar voor beroepsprocedures; landelijke en provinciale regelingen staan onder druk.
• Financiële onzekerheid: hoge kosten voor emissiereductie en opkoopregelingen; onduidelijkheid over rijksbijdragen.
• Politieke instabiliteit en demissionaire status kabinet: het stikstofdossier ligt landelijk grotendeels stil door het ontbreken van een missionair kabinet. Lopende besluitvorming, budgettoewijzing en wetstrajecten worden uitgesteld, waardoor vergunningverlening, PAS-legalisatie en provinciale projecten vertragen.
• Verlies van stikstofruimte: aangekochte ruimte kan vervallen als deze niet tijdig wordt ingezet.
• Niet halen van reductiedoelen: door juridische obstakels, conflicterende belangen en beperkte salderingsmogelijkheden.
• Vergunningenstop: bij ontbreken van aantoonbare additionaliteit, met directe gevolgen voor economische ontwikkeling en legalisatie van PAS-melders.
• Projectvertraging: stagnatie van grote ruimtelijke en infrastructurele projecten in Flevoland zoals ‘Rondweg Lelystad’, ‘Verbreding A6’, ‘Oplossen netcongestie’; doordat additionaliteit niet kan worden aangetoond of de benodigde stikstofruimte niet tijdig voorhanden is.
• PAS-melders: Het risico dat de PAS-melders (circa 130) worden belemmerd in hun activiteiten, doordat zij niet tijdig worden gelegaliseerd; doordat het Rijk haar planning om het legalisatieprogramma te verlengen tot 2028 niet waar kan maken.
• Overige vergunningplichtige ondernemers: bedrijven die tussen 2021-2025 intern hebben gesaldeerd zijn met terugwerkende kracht vergunningplichtig. Bedrijven die eerder niet vergunningplichtig waren volgens de destijds geldende wetgeving die volgens de huidige wetgeving wel vergunningplichtig zijn. Bedrijven die tijdens de PAS periode meldingsvrij waren zijn nu veelal ook vergunningplichtig. Vergunningverlening is vrijwel niet mogelijk onder andere i.v.m. aantonen additionaliteit.
• Vergunningverlening: Mocht vergunningverlening wel op gang komen is er geen capaciteit om de benodigde omgevingsvergunningen te verlenen en juridische procedures te doorlopen.

Beheersmaatregelen

• Budgetten: In maart 2020 hebben PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen (€ 2,5 mln.) dat zo nodig wordt opgehoogd. Bij de Perspectiefnota 2023-2026 is incidenteel een aanvullend bedrag van € 2,4 mln. beschikbaar gesteld.
• Deskundige capaciteit: structurele en incidentele inzet voor advisering aan GS, rapportage aan PS, deelname aan landelijke en interprovinciale overleggen (IPO, bestuurlijk overleg stikstof), vergunningverlening, juridische capaciteit.
• Aantonen dalende trend: versneld werken aan monitoring en rapportage van afnemende depositie op omliggende Natura 2000-gebieden om additionaliteit te kunnen onderbouwen.
• Actieve verwerving stikstofruimte: gericht op legalisatie van PAS-melders en mogelijke ruimte voor nieuwe ontwikkelingen.

Specifieke uitkeringen (SPUK's)
De provincie ontvangt een deel van haar middelen via specifieke uitkeringen (SPUK’s) van het Rijk, die vaak geoormerkt zijn voor beleid op het gebied van energie, infrastructuur, openbaar vervoer, wonen en leefomgeving.

Het risico is:

• dat de bestedingen niet volledig voldoen aan de geldende (en vaak strikte) voorwaarden van de betrokken ministeries, waardoor uitkeringen (deels) kunnen worden teruggevorderd;
• daarnaast vormt de onzekerheid over de continuering van SPUK-regelingen na afloop van de huidige looptijd een financieel risico voor de dekking van structurele beleidstaken, bijvoorbeeld bij vaste aanstellingen van personeel die worden gedekt uit de SPUK CDOKE.

Beheersmaatregelen

• SiSa-verantwoording: Wij hanteren strikt tussentijdse controles op de rechtmatigheid van de uitgaven via de SiSa-systematiek (Single Information, Single Audit vinden plaats om verrassingen bij de definitieve vaststelling te voorkomen.
• Monitoring en evaluatie: Naast de SiSa vindt er een inhoudelijke verantwoording plaats over de voortgang van de SPUK-doelen. Bij dreigende onderbesteding wordt tijdig gecommuniceerd met het Rijk en/of bijgestuurd.
• Financiële scheiding: SPUK-middelen worden in de administratie strikt gescheiden gehouden om vermenging met algemene middelen te voorkomen.

Vergezicht en belemmeringen
De wereld en onze samenleving veranderen in rap tempo. Vanuit welke perspectieven kijken overheden naar deze ontwikkelingen en hoe reageren we als provincie op de dynamiek om ons heen?

Wat betekenen ze voor de realisatie van de provinciale doelen en ambities voor de korte en langere termijn? Wat doen we om te bevorderen dat we voor elkaar krijgen wat voor de inwoners en bedrijven van belang is?  

Ontwikkelingen:

• Mondiale geopolitieke ontwikkelingen spelen in toenemende mate een rol bij vraagstukken (met name) op het gebied van veiligheid, schaarste in grondstoffen, energieproductie en een grotere (Europese) autonomie. Het belang van Europese samenwerking is mede hierdoor het afgelopen jaar sterk toegenomen. Deze ontwikkelingen hebben gevolgen op het gebied van veiligheid, weerbaarheid, autonomie en sociale zekerheden van onze inwoners en bedrijven. Bijvoorbeeld: het afgelopen jaar zijn de eerste besluiten over investeringen in de defensie van ons land en genomen. Geopolitieke en economische veranderingen leiden tot een nieuwe oriëntatie, zowel bestuurlijk als in het bedrijfsleven, regionaal en (inter-)nationaal. Met dergelijke externe ontwikkelingen is het noodzakelijk als provincie na te denken over onze strategische risico’s en onze houding daar tegenover. Bijvoorbeeld: wachten we af of doen we pro-actief een stap naar voren? De toegenomen internationale onzekerheden bepalen toekomstig beleid en beleidsrealisatie.
• Nationale uitdagingen : op nationaal niveau is er sprake van vertraging op het terrein van relevante dossiers. Voorbeelden zijn netcongestie (energieinfrastructuur), bereikbaarheid van Flevoland en de stikstofregelgeving. Dergelijke onzekerheden dragen niet bij aan het opbouwen van vertrouwen vanuit de samenleving. Tegelijkertijd heeft de veranderde veiligheidssituatie in de wereld en Europa geleid tot het besluit van het Rijk te investeren in onze regio. Verder zal het nieuwe kabinet in 2026 voor (deels) andere accenten kiezen. Flevoland heeft rekening te houden met een keuze voor andere prioriteiten, minder middelen en aanpassing van onze ambities. De rol van de provincies is in belang toegenomen, maar aan de andere kant is duidelijk dat het Rijk in diverse sectoren de regie juist meer naar zich toehaalt. Dit pleit dit ervoor dat we als provincie steeds moeten nadenken over een alternatieve route of een plan B.
• Provinciale onzekerheden : de hiervoor genoemde ontwikkelingen raken ook Flevoland. Weliswaar wordt zo veel mogelijk uitvoering gegeven aan vastgesteld beleid, maar bijvoorbeeld de vaststelling van een nationale omgevingsvisie, evt. nieuwe regels over stikstof en de mate van beschikbaarheid van budgetten om te investeren in Flevoland kunnen mogelijk leiden tot langere processen en onzekerheid. Op een aantal terreinen heeft de provincie het initiatief meer naar zich toe getrokken. Ook is het bewustzijn dat we als provincie een stap naar voren moeten doen voor onze regio toegenomen. Zo zal in de ruimtelijke keuzebepaling duidelijk worden dat niet alles (overal) kan waardoor er (ruimtelijke) keuzes moeten worden gemaakt. Dit geldt des te meer omdat nationaal nadruk wordt gelegd op meer zelfredzaamheid (‘ strategische autonomie’) . Te denken valt aan maatregelen en investeringen die nodig zijn voor de opgaven voor de regionale economische, ecologische, digitale en sociale infrastructuur. Alleen zo kunnen we onze brede welvaart handhaven en meer autonomie ontwikkelen.

Belemmeringen in Flevoland
De afgelopen tijd zijn in Flevoland mogelijke strategische belemmeringen geconstateerd, die het “verder bouwen aan een samenleving” kunnen hinderen. Voorbeelden:

• De beschikbaarheid van voldoende (kwantitatief en kwalitatief) grondwater, zoetwater, drinkwater;
• Infrastructurele knelpunten op het gebied van fysieke bereikbaarheid, digitalisering, energie, drinkwater gecombineerd met een groeiende vraag;
• Beperkte middelen voor beheer, onderhoud en nieuwbouw. Dit geldt voor data, voor vervoer per weg, -water en -lucht;
• Maatschappelijke en bestuurlijk-politieke belangentegenstellingen en onvoldoende draagvlak bij inwoners en samenwerkingspartners;
• Onbalans op de arbeidsmarkt in Flevoland en omgeving. Er is nu of in de komende jaren op onderdelen onvoldoende menskracht of kennis beschikbaar. Daarom wordt sterk geïnvesteerd in toepasbare kennis in de regio. In veel sectoren is het tekort aan personeel het afgelopen jaar toegenomen. De zorg is een goed voorbeeld. Maar ook bij overheden kan onvoldoende kwaliteit en inzetbaarheid van menskracht beperkend werken in het bereiken van doelen. Bij de provincie is tot nu toe daarvan geen sprake. Maar wanneer kennis wegvloeit bijvoorbeeld door pensionering, zonder dat dit wordt opgevangen, dan is er een risico dat de overheid haar taken niet kan uitvoeren. Gelet op de grote opgaven is dit voor de Flevoland een uitdaging. Op een aantal onderdelen is het in de praktijk soms lastig het juiste personeel te vinden en te binden. Dit kan ook voor medeoverheden gelden.

Overige ontwikkelingen
Sinds 2019 onderzoekt het Rijk het verdeelmodel van het provinciefonds. Het doel van het onderzoek is om een nieuwe kosten georiënteerde verdeling te maken, waarbij recht gedaan wordt aan de eigenheid en autonomie van de provincies. Omdat het gaat om de 'verdeling' zal met dit traject niet de omvang van het provinciefonds aanpast worden. Er zullen wel herverdelingseffecten plaatsvinden. Dus waar sommige provincies meer uit het fonds zullen krijgen moeten andere inleveren. De voorziene herverdeeleffecten kunnen een omvangrijk gevolg hebben voor de financiële positie van onze provincie. Voor Flevoland is de voorlopige uitkomst van het voorgenomen model negatief, de uitkering uit het provinciefonds zal afnemen. Wij kunnen ons niet vinden in het model van Cebeon, omdat het niet herleidbaar en niet uitlegbaar voor ons is.

Het ministerie van BZK vroeg de Raad voor het Openbaar Bestuur het rapport en model van Cebeon te beoordelen en daarover advies uit te brengen; dat advies is inmiddels gepubliceerd. Naar aanleiding daarvan hebben de provincies een tussenoplossing gekozen voor 2026 en 2027. Voor Flevoland betekent dat in 2026 een korting op de uitkeringen van maximaal € 6,0 mln. De komende maanden zullen onderzoeken plaatsvinden om alsnog tot een acceptabel model te komen.

Claim riolering Oosterwold
Gemeente Almere heeft (alsnog) de plicht (“wettelijke zorgplicht“, 2022) om riolering aan te leggen in de wijk Oosterwold. De bewoners werken nu nog met eigen systemen voor de afvoer van het afvalwater, zoals dat in het oorspronkelijke plan voor de wijk in 2013 is opgenomen.

Gemeente Almere beroept zich op de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de bestuurlijke partners, die betrokken waren bij de opzet van Oosterwold (gemeenten Almere en Zeewolde, het waterschap Zuiderzeeland, het Rijksvastgoedbedrijf en provincie Flevoland). Gemeente Almere wil provincie Flevoland via de rechter dwingen mee te betalen aan de aanleg van de riolering in Oosterwold en laat weten een civiele procedure voor te bereiden tegen de provincie.
In de Samenwerkingsovereenkomst Water werd (volgens gemeente Almere) vastgelegd dat bij eventuele meerkosten afspraken zouden worden gemaakt over de verdeling daarvan. Almere doet een beroep op deze afspraak, maar kijkt daarbij vooralsnog alleen naar de provincie. Het college van burgemeester en wethouders vindt namelijk dat de provincie de ontstane situatie mede heeft veroorzaakt. De provincie zou onderzoek doen naar de mogelijkheid om de gemeente Almere te ontheffen  van de zorgplicht voor afvalwater, maar dit  lange tijd voor zich uit hebben geschoven. De provincie is het daar niet mee eens.

Volgens de gemeente Almere heeft de provincie eerder laten weten geen grond te zien voor een financiële bijdrage. Een juridische uitspraak zou nodig zijn, omdat de partijen hier onderling niet uitkomen. In dit stadium is nog niet bekend aan welk bedrag gemeente Almere denkt. Het gaat de gemeente in eerste instantie om de vaststelling van de rechter of de provincie überhaupt mee moet betalen.
Het college van Be W heeft de gemeenteraad van Almere laten weten dat de kosten voor de aanleg van de riolering op dit moment tussen de € 93 mln. en € 108 mln. worden geschat. De riolering moet in 2030 aangelegd zijn.

De uitspraak wordt vooralsnog eerst afgewacht.