5. Controleverklaring van de onafhankelijke accountant
Aan: Provinciale Staten van de provincie Flevoland
Verklaring over de in de jaarstukken opgenomen jaarrekening 2025
Ons oordeel
Wij hebben de jaarrekening 2025 van de provincie Flevoland te Lelystad gecontroleerd.
Naar ons oordeel geeft de in de jaarstukken opgenomen jaarrekening een getrouw beeld van de grootte en de samenstelling van de baten en lasten over 2025 en van het vermogen van de provincie Flevoland op 31 december 2025, alsmede een getrouw beeld van de financiële rechtmatigheid over 2025 in overeenstemming met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).
De jaarrekening bestaat uit:
- het overzicht van baten en lasten over 2025;
- de balans per 31 december 2025;
- de toelichting met een overzicht van de gehanteerde grondslagen voor financiële verslaggeving en andere toelichtingen;
- de rechtmatigheidsverantwoording over 2025;
- de SiSa-bijlage met de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen (bijlage 4);
- de bijlage met het overzicht van de gerealiseerde baten en lasten per taakveld (bijlage 2).
De basis voor ons oordeel
Wij hebben onze controle uitgevoerd volgens Nederlands recht, waaronder ook de Nederlandse controlestandaarden, het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado), het “Controleprotocol 2026 en volgende jaren” dat is vastgesteld door Provinciale Staten op 18 februari 2026 en het Controleprotocol Wet normering topinkomens (WNT) 2025 vallen. Onze verantwoordelijkheden op grond hiervan zijn beschreven in de sectie Onze verantwoordelijkheden voor de controle van de jaarrekening.
Wij zijn onafhankelijk van de provincie Flevoland zoals vereist in de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta), de Verordening inzake de onafhankelijkheid van accountants bij assurance-opdrachten (ViO) en andere voor de opdracht relevante onafhankelijkheidsregels in Nederland. Verder hebben wij voldaan aan de Verordening gedrags- en beroepsregels accountants (VGBA).
Wij vinden dat de door ons verkregen controle-informatie voldoende en geschikt is als basis voor ons oordeel.
Informatie ter ondersteuning van ons oordeel
Wij hebben onze controlewerkzaamheden bepaald in het kader van de controle van de jaarrekening als geheel en bij het vormen van ons oordeel hierover. Onderstaande informatie ter ondersteuning van ons oordeel en onze bevindingen moeten in dat kader worden bezien en niet als afzonderlijke oordelen of conclusies.
Materialiteit
Op basis van onze professionele oordeelsvorming hebben wij de materialiteit voor de jaarrekening als geheel bepaald op € 4.800.000. De bij onze controle toegepaste goedkeuringstolerantie bedraagt 2% van de totale lasten exclusief de toevoegingen aan reserves, zoals voorgeschreven in artikel 2 lid 1 en 3 Bado.
Daarbij zijn voor de controle van de in de jaarrekening opgenomen WNT-informatie de materialiteitsvoorschriften gehanteerd zoals vastgelegd in het Controleprotocol WNT 2025. Wij houden ook rekening met afwijkingen en/of mogelijke afwijkingen die naar onze mening voor de gebruikers van de jaarrekening om kwalitatieve redenen materieel zijn, zoals ook bedoeld in artikel 3 Bado.
Wij zijn met Provinciale Staten overeengekomen dat wij aan Provinciale Staten tijdens onze controle geconstateerde afwijkingen boven € 240.000 rapporteren, alsmede kleinere afwijkingen die naar onze mening om kwalitatieve, SiSa - of WNT-redenen relevant zijn.
Onze focus op fraude en het niet-naleven van wet- en regelgeving
Onze verantwoordelijkheid
Hoewel wij niet verantwoordelijk zijn voor het voorkomen van fraude of het niet-naleven van wet- en regelgeving en van ons niet verwacht kan worden dat wij het niet-naleven van iedere wet- en regelgeving ontdekken, is het onze verantwoordelijkheid om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen dat de jaarrekening als geheel geen afwijkingen van materieel belang bevat als gevolg van fraude of fouten.
Onze controleaanpak met betrekking tot frauderisico’s
Wij hebben de risico’s geïdentificeerd en ingeschat op een afwijking van materieel belang in de jaarrekening die het gevolg is van fraude. Wij hebben tijdens onze controle inzicht verkregen in de provincie Flevoland en haar omgeving, de componenten van het interne beheersingssysteem, waaronder het risico-inschattingsproces en de wijze waarop het college van Gedeputeerde Staten inspeelt op frauderisico’s en het interne beheersingssysteem monitort en de wijze waarop Provinciale Staten toezicht uitoefent, alsmede de uitkomsten daarvan.
Wij verwijzen naar de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing in het jaarverslag waarin het college van Gedeputeerde Staten zijn risicoanalyse heeft opgenomen na overweging van mogelijke frauderisico’s.
Wij hebben de opzet en de relevante aspecten van het interne beheersingssysteem en in het bijzonder de frauderisicoanalyse geëvalueerd alsook bijvoorbeeld de Gedragscode integriteit bestuurders Provincie Flevoland 2013, de Gedragscode integriteit commissaris van de Koning en gedeputeerden Provincie Flevoland 2024, de Gedragscode integer handelen Statenleden en Burgerleden Provincie Flevoland 2025, de klokkenluidersregeling (Regeling melden vermoedens van een misstand) en de incidentenregistratie. Wij hebben de opzet en het bestaan geëvalueerd van interne beheersmaatregelen gericht op het mitigeren van frauderisico’s.
Als onderdeel van ons proces voor het identificeren van frauderisico’s, hebben wij frauderisicofactoren overwogen met betrekking tot frauduleuze financiële verslaggeving, onrechtmatige besteding van (rijks)middelen, oneigenlijke toe-eigening van activa en omkoping en corruptie die samenhangen met aanbestedingen en aan- en verkooptransacties van vastgoed en grondposities. Wij hebben geëvalueerd of deze factoren een indicatie vormden voor de aanwezigheid van het risico op afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude.
In onze controle bouwen wij een element in van onvoorspelbaarheid. Ook hebben wij de uitkomst van andere controlewerkzaamheden beoordeeld en overwogen of er bevindingen zijn die aanwijzing geven voor fraude of het niet-naleven van wet- en regelgeving.
Wij houden rekening met het risico dat het management interne beheersmaatregelen kan doorbreken, aangezien dit risico in alle organisaties aanwezig is. Vanwege dit risico hebben wij onder meer geëvalueerd of de keuze en toepassing van de grondslagen voor financiële verslaggeving door de provincie en met name voor subjectieve waarderingsvraagstukken en complexe transacties in de jaarrekening, een indicatie vormen voor frauduleuze financiële verslaggeving. Ook hebben wij data-analyse gebruikt om journaalposten met een verhoogd risico te signaleren en te toetsen, evenals andere aanpassingen gemaakt in het proces van financiële verslaggeving. Wij hebben de zakelijke beweegredenen (of het ontbreken daarvan) beoordeeld van bijzondere transacties, waaronder die met verbonden partijen.
Verder hebben wij om in te spelen op het geïdentificeerde risico dat het college van Gedeputeerde Staten of de directie interne beheersmaatregelen kunnen doorbreken om door Provinciale Staten beschikbaar gestelde budgetten die niet volledig zijn besteed door te schuiven naar het volgende boekjaar, specifiek de opzet en bestaan van het financieel afsluitproces en de hierin begrepen interne beheersmaatregelen rondom handmatige (memoriaal) boekingen in de financiële administratie geëvalueerd en de juistheid van de overlopende passiva getoetst.Wij hebben geen frauderisico geïdentificeerd ten aanzien van de opbrengstenverantwoording, in aanvulling op risico dat het college van Gedeputeerde Staten of de directie interne beheersmaatregelen kan doorbreken.
Wij hebben kennisgenomen van de beschikbare informatie en om inlichtingen gevraagd bij leden van het college van Gedeputeerde Staten, de directie en overig management, de verbijzonderde interne controle, medewerkers van de expertiseteams Financiën en Juridische Zaken en Inkoop en Provinciale Staten.
Uit de door ons geïdentificeerde frauderisico’s, ontvangen inlichtingen en andere beschikbare informatie volgen geen specifieke aanwijzingen voor fraude of vermoedens van fraude met een mogelijk materieel belang voor het beeld van de jaarrekening.
Onze controleaanpak met betrekking tot het risico van niet voldoen aan wet- en regelgeving
Wij hebben passende controlewerkzaamheden verricht inzake de naleving van de bepalingen van de relevante wet- en regelgeving die van directe invloed zijn op de verantwoorde bedragen, de rechtmatigheidsverantwoording en toelichtingen in de jaarrekening.
De toetspunten die voor onze controle van de rechtmatigheidsverantwoording relevant zijn - waaronder de begroting en relevante wet- en regelgeving, waaronder provinciale verordeningen - zijn limitatief opgenomen in het normenkader voor de financiële rechtmatigheid dat is vastgesteld door Provincale Staten op 18 februari 2026. Daarnaast hebben wij de omstandigheden ingeschat met betrekking tot het risico van niet-naleven van wet- en regelgeving waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat deze van materiële invloed kunnen zijn op de jaarrekening, op basis van onze ervaring in de sector, door afstemming met het college van Gedeputeerde Staten, het lezen van notulen, het kennisnemen van rapportages van de verbijzonderde interne controle en het uitvoeren van gegevensgerichte werkzaamheden gericht op transactiestromen, jaarrekeningposten en toelichtingen.
Wij hebben verder kennisgenomen van advocatenbrieven en correspondentie met de toezichthouder (ministerie van BZK) en zijn alert gebleven op indicaties voor een (mogelijke) niet-naleving gedurende de controle. Ten slotte hebben wij schriftelijk de bevestiging ontvangen dat alle bekende gebeurtenissen van niet-naleving van wet- en regelgeving met ons zijn gedeeld.
Onze controleaanpak met betrekking tot de veronderstellingen inzake financiële risico’s in relatie tot de financiële positie
Zoals toegelicht in paragraaf 2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing van deel III Paragrafen van de jaarstukken, heeft het college van Gedeputeerde Staten een specifieke beoordeling gemaakt van de mogelijkheid van de provincie om de financiële risico’s vanuit de reguliere exploitatie en onverwachte tegenvallers financieel op te vangen zonder tussenkomst van de toezichthouder en de bedrijfsvoering voort te zetten voor de voorzienbare toekomst.
Wij hebben de specifieke beoordeling met het college van Gedeputeerde Staten besproken en professioneel-kritisch geëvalueerd. Wij hebben overwogen of de specifieke beoordeling van het college van Gedeputeerde Staten op basis van onze kennis en ons begrip, verkregen vanuit de jaarrekeningcontrole of anderszins, alle relevante gebeurtenissen en omstandigheden bevat waardoor gerede twijfel zou kunnen bestaan omtrent de financiële positie, dat wil zeggen het vermogen van de provincie in relatie tot de exploitatie met inachtneming van de mogelijkheden om de financiële risico’s vanuit de reguliere exploitatie en onverwachte tegenvallers financieel op te vangen, zonder tussenkomst van de toezichthouder. Verder hebben wij kennisgenomen van de beoordeling van de begroting van de provincie door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Als de toelichtingen inadequaat zijn, moeten wij onze verklaring aanpassen.
Op basis van onze werkzaamheden hebben wij geen materiële onzekerheden geïdentificeerd ten aanzien van de geschiktheid van de door het college van Gedeputeerde Staten gehanteerde veronderstellingen inzake het opvangen van financiële risico’s in relatie tot de financiële positie en het opmaken van de jaarrekening op basis van de gebruikelijke grondslagen voor financiële verslaggeving. Onze conclusies zijn gebaseerd op de controle-informatie die verkregen is tot de datum van onze controleverklaring. Toekomstige gebeurtenissen of omstandigheden kunnen er echter toe leiden dat een provincie niet langer in staat is de financiële risico’s vanuit de reguliere exploitatie en onverwachte tegenvallers financieel op te vangen, zonder tussenkomst van de toezichthouder.
Naleving anticumulatiebepaling WNT niet gecontroleerd
In overeenstemming met het Controleprotocol WNT 2025 hebben wij de anticumulatiebepaling, bedoeld in artikel 1.6 sub a WNT en artikel 5 lid 1 sub n en o Uitvoeringsregeling WNT, niet gecontroleerd. Dit betekent dat wij niet hebben gecontroleerd of er wel of niet sprake is van een normoverschrijding door een leidinggevende topfunctionaris vanwege eventuele dienstbetrekkingen als leidinggevende topfunctionaris bij andere WNT-plichtige instellingen, alsmede of de in dit kader vereiste toelichting juist en volledig is.
Verklaring over de in de jaarstukken opgenomen andere informatie
De jaarstukken omvatten andere informatie naast de jaarrekening en onze controleverklaring daarbij.
Op grond van onderstaande werkzaamheden zijn wij van mening dat de andere informatie met de jaarrekening verenigbaar is en geen materiële afwijkingen bevat.
Wij hebben de andere informatie gelezen en hebben op basis van onze kennis en ons begrip, verkregen vanuit de jaarrekeningcontrole of anderszins, overwogen of de andere informatie materiële afwijkingen bevat. Met onze werkzaamheden hebben wij voldaan aan de vereisten in de Nederlandse Standaard 720. Deze werkzaamheden hebben niet dezelfde diepgang als onze controlewerkzaamheden bij de jaarrekening.
Het college van Gedeputeerde Staten is verantwoordelijk voor het opstellen van de andere informatie, waaronder het jaarverslag in overeenstemming met het BBV.
Verklaring betreffende overige door wet- of regelgeving gestelde vereisten
Ingevolge artikel 217 lid 3 (b) Provinciewet hebben wij onderzocht of de baten en lasten, alsmede de balansmutaties met betrekking tot specifieke uitkeringen als bedoeld in artikel 17 Financiële-verhoudingswet (hierna: de specifieke uitkeringen) rechtmatig tot stand zijn gekomen. In de jaarrekening is verantwoordingsinformatie opgenomen over deze specifieke uitkeringen (de SiSa-bijlage).
Naar ons oordeel zijn de baten en lasten, alsmede de balansmutaties over 2025 met betrekking tot de specifieke uitkeringen in alle van materieel belang zijnde aspecten rechtmatig tot stand gekomen in overeenstemming met de vereisten aan de specifieke uitkeringen bij en krachtens artikel 58a BBV en de Financiële-verhoudingswet – Regeling Informatieverstrekking SiSa.
Het college van Gedeputeerde Staten is verantwoordelijk voor het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten, alsmede de balansmutaties met betrekking tot de specifieke uitkeringen, in overeenstemming met de vereisten aan de specifieke uitkeringen bij en krachtens artikel 58a BBV en de Financiële-verhoudingswet — de Regeling Informatieverstrekking SiSa. In dit kader is het college van Gedeputeerde Staten tevens verantwoordelijk voor een zodanige interne beheersing die het college van Gedeputeerde Staten noodzakelijk acht om de naleving van die relevante wet- en regelgeving mogelijk te maken zonder afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten.
Het is onze verantwoordelijkheid een redelijke mate van zekerheid te krijgen voor ons oordeel ingevolge artikel 217 lid 3 (b) Provinciewet. Wij hebben onze controle uitgevoerd volgens Nederlands recht, waaronder de Nederlandse controlestandaarden, het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) en de Nota Verwachtingen Accountantscontrole 2025, zoals opgenomen in de Nota procedure aanlevering SiSa-verantwoordingsinformatie 2025 in bijlage 2 van de Regeling Informatieverstrekking SiSa. Wij hebben bij de controle van de baten en lasten, alsmede de balansmutaties met betrekking tot specifieke uitkeringen dezelfde materialiteit toegepast als bij de controle van de jaarrekening. Onze controle bestond onder andere uit:
- het identificeren en inschatten van de risico’s dat baten en lasten alsmede de balansmutaties met betrekking tot de specifieke uitkeringen als gevolg van fraude of fouten niet in alle van materieel belang zijnde aspecten rechtmatig tot stand zijn gekomen, het in reactie op deze risico’s bepalen en uitvoeren van controlewerkzaamheden en het verkrijgen van controle-informatie die voldoende en geschikt is als basis voor ons oordeel;
- het verkrijgen van inzicht in de interne beheersing die relevant is voor de controle met als doel controlewerkzaamheden te selecteren die passend zijn in de omstandigheden. Deze werkzaamheden hebben niet als doel om een oordeel uit te spreken over de effectiviteit van de interne beheersing van de provincie;
- het evalueren of de baten en lasten alsmede de balansmutaties met betrekking tot de specifieke uitkeringen in alle van materieel belang zijnde aspecten rechtmatig tot stand zijn gekomen.
Beschrijving van verantwoordelijkheden met betrekking tot de jaarrekening
Verantwoordelijkheden van het college van Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten voor de jaarrekening
Het college van Gedeputeerde Staten is verantwoordelijk voor het opmaken van de jaarrekening en getrouw weergeven van de grootte en de samenstelling van de baten en lasten over 2025 en van het vermogen op 31 december 2025 alsmede het getrouw weergeven van de financiële rechtmatigheid over 2025 in overeenstemming met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).
In dit kader is het college van Gedeputeerde Staten tevens verantwoordelijk voor een zodanige interne beheersing die het college van Gedeputeerde Staten noodzakelijk acht om het opmaken van de jaarrekening en de naleving van het normenkader voor de financiële rechtmatigheid mogelijk te maken zonder afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten.
Bij het opmaken van de jaarrekening moet het college van Gedeputeerde Staten de veronderstellingen inzake de financiële risico’s in relatie tot de financiële positie onderbouwen en afwegen of de provincie in staat is de financiële risico’s vanuit de reguliere exploitatie en onverwachte tegenvallers financieel op te vangen zonder tussenkomst van de toezichthouder. Het college van Gedeputeerde Staten moet gebeurtenissen en omstandigheden waardoor gerede twijfel zou kunnen bestaan of de financiële risico’s kunnen worden opgevangen toelichten in de jaarrekening.
Provinciale Staten is verantwoordelijk voor het vaststellen van het normenkader voor de financiële rechtmatigheid en het uitoefenen van toezicht op het proces van financiële verslaggeving van de provincie.
Onze verantwoordelijkheden voor de controle van de jaarrekening
Onze verantwoordelijkheid is het zodanig plannen en uitvoeren van een controleopdracht dat wij daarmee voldoende en geschikte controle-informatie verkrijgen voor het door ons af te geven oordeel.
Onze controle is uitgevoerd met een hoge mate maar geen absolute mate van zekerheid waardoor het mogelijk is dat wij tijdens onze controle niet alle afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten ontdekken.
Afwijkingen kunnen ontstaan als gevolg van fraude of fouten en zijn materieel indien redelijkerwijs kan worden verwacht dat deze, afzonderlijk of gezamenlijk, van invloed kunnen zijn op de economische beslissingen die gebruikers op basis van deze jaarrekening nemen. De materialiteit beïnvloedt de aard, timing en omvang van onze controlewerkzaamheden en de evaluatie van het effect van onderkende afwijkingen op ons oordeel.
Wij hebben deze accountantscontrole professioneel kritisch uitgevoerd en hebben, waar relevant, professionele oordeelsvorming toegepast in overeenstemming met de Nederlandse controlestandaarden, het Bado, het “Controleprotocol 2026 en volgende jaren” dat is vastgesteld door Provinciale Staten op 18 februari 2026, het Controleprotocol WNT 2025, ethische voorschriften en de onafhankelijkheidseisen. Onze controle bestond verder onder andere uit:
- het identificeren en inschatten van de risico’s dat de jaarrekening afwijkingen van materieel belang bevat als gevolg van fraude of fouten, het in reactie op deze risico’s bepalen en uitvoeren van controlewerkzaamheden en het verkrijgen van controle-informatie die voldoende en geschikt is als basis voor ons oordeel. Bij fraude is het risico dat een afwijking van materieel belang niet ontdekt wordt groter dan bij fouten. Bij fraude kan sprake zijn van samenspanning, valsheid in geschrifte,
het opzettelijk nalaten transacties vast te leggen, het opzettelijk verkeerd voorstellen van zaken
of het doorbreken van de interne beheersing; - het verkrijgen van inzicht in de interne beheersing die relevant is voor de controle met als doel controlewerkzaamheden te selecteren die passend zijn in de omstandigheden. Deze werkzaamheden hebben niet als doel om een oordeel uit te spreken over de effectiviteit van de interne beheersing van de provincie;
- het evalueren van de geschiktheid van de gebruikte grondslagen voor financiële verslaggeving en het evalueren van de redelijkheid van schattingen door het college van Gedeputeerde Staten en de toelichtingen die daarover in de jaarrekening staan;
- het evalueren van de presentatie, structuur en inhoud van de jaarrekening en de daarin opgenomen toelichtingen;
- het evalueren of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de onderliggende transacties en gebeurtenissen.
Wij zijn verantwoordelijk voor het plannen en uitvoeren van de controle van de jaarrekening om voldoende en geschikte controle-informatie te verkrijgen met betrekking tot de in de jaarrekening van de provincie opgenomen financiële informatie ten aanzien van activiteiten uitgevoerd door uitvoeringsorganisaties van de provincie als basis voor het vormen van een oordeel over de jaarrekening.
Tevens zijn wij verantwoordelijk voor de aansturing van, het toezicht op en de beoordeling van de controlewerkzaamheden die in het kader van de controle van de jaarrekening van de provincie zijn uitgevoerd. Wij dragen de volledige verantwoordelijkheid voor onze controleverklaring.Communicatie
Wij communiceren met Provinciale Staten onder andere over de geplande reikwijdte en timing van
de controle en over de significante bevindingen die uit onze controle naar voren zijn gekomen,
waaronder eventuele significante tekortkomingen in de interne beheersing.Groningen, 7 mei 2026
EY Accountants B.V.
w.g. drs. B.W. Littel RA